Apuntes sobre la propuesta de Ley del Sector Eléctrico

El pasado 5 de febrero, la Presidenta de la República envió a la Cámara de Senadores una iniciativa para la emisión de ocho nuevas leyes en materia de energía a fin de adecuar el marco normativo a las reformas constitucionales de octubre de 2024 sobre empresas y áreas estratégicas, además de reflejar la nueva política pública contenida en las estrategias nacionales anunciadas en noviembre.

Se trata de un paquete de leyes para regular al sector eléctrico, al sector hidrocarburos, la geotermia y los biocombustibles, además de la planeación y transición energéticas; reorganizar a las empresas públicas del Estado, tanto Pemex como CFE, además de crear a la nueva Comisión Nacional de Energía (“CNE”). Asimismo, se reformarían algunos artículos de las leyes financieras y fiscales sobre hidrocarburos, así como de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

La nueva legislación debe ser aprobada por ambas cámaras del Congreso de la Unión a más tardar el próximo 30 de abril. Aunque podría haber ajustes puntuales a la iniciativa derivados de la discusión parlamentaria, no estimamos que ésta conlleve cambios estructurales debido a las amplias y sólidas mayorías con las que cuenta la coalición gobernante.

A continuación enunciamos algunos de los aspectos clave de uno de los ordenamientos de mayor interés para nuestros clientes y para la opinión pública: la Ley del Sector Eléctrico (“LSE”). En próximas publicaciones, realizaremos ejercicios similares para los ámbitos de hidrocarburos y demás.      

Ley del Sector Eléctrico

La mayoría de los contenidos de la propuesta de LSE son idénticos a los de la Ley de la Industria Eléctrica (“LIE”) vigente, lo cual es por sí mismo una buena señal. Sin embargo, como muestra del cambio de filosofía subyacente, la primera finalidad de la LIE es “promover el desarrollo sustentable de la industria eléctrica” mientras que la de la LSE sería “preservar la seguridad y autosuficiencia energética de la Nación”. Asimismo, la “accesibilidad” sería un nuevo valor a garantizar en el Sistema Eléctrico Nacional (“SEN”), lo que impulsaría la acción del gobierno como promotor del acceso a la energía (atención a justicia y pobreza energéticas).  

No prevalencia de los particulares y despacho económico:

• La Constitución dispone que los particulares no tendrán prevalencia sobre la empresa pública del Estado en las actividades de la industria eléctrica en las que participen. La iniciativa reconoce adecuadamente esta idea en algunos artículos, aunque resulta problemático que busque definir la “prevalencia” como la preferencia del Estado respecto a los particulares en las actividades de generación y comercialización, por ser el garante de ciertos valores en el “servicio público de electricidad”. Este último concepto no es desarrollado con todas sus potenciales consecuencias a lo largo de la ley y se limita implícitamente al suministro básico.  
• A la vez, se establecería que “generación y comercialización se prestan en régimen de competencia sin prevalencia para los particulares”, y que la planeación vinculante del sector eléctrico debe garantizar dicha no prevalencia, manteniendo el Estado al menos el 54% del promedio de energía inyectada anualmente a la red; los detalles se esperarían en el reglamento y la regulación.  
• De cualquier forma, no parece que habría despacho prioritario permanente para CFE porque: a) se definiría al “despacho económico de carga” como el proceso para que generación, demanda controlable y almacenamiento se programen para satisfacer la demanda, minimizando costos variables de producción y satisfaciendo restricciones operativas, de confiabilidad y seguridad; b) ya no se incluiría el fraseo de la reforma de 2021 a la LIE que abiertamente priorizaba a ciertas centrales sobre las energías limpias, y c) el Centro Nacional de Control de Energía (“CENACE”) realizaría un despacho seguro y económico (se agregaría “confiable”), con independencia de la propiedad o representación de las centrales eléctricas.

CFE:

• La esencia de CFE sería cumplir con su responsabilidad social y garantizar la continuidad y accesibilidad del servicio público de electricidad, proveyéndola al pueblo al menor precio posible y evitando el lucro; en la iniciativa queda claro que esto último solo aplicaría al suministro básico como actividad estratégica y que CFE sería la única suministradora básica. 
• Se exigiría separación legal de actividades a todas las empresas del sector excepto a CFE, la cual mantendría una separación operativa y funcional solo para efectos del Mercado Eléctrico Mayorista (“MEM”).
• CFE podría comprar energía eléctrica y demás productos directamente mediante contratos bilaterales y excedentes de autoconsumos, o bien mediante mecanismos competitivos de adquisición (ya no se llamarían “subastas” ni serían obligatorias).

Generación:

• Se proponen tres figuras de generación: distribuida, para autoconsumo o para el MEM.
• La capacidad de generación exenta de permiso pasaría de 500 a 700 kW.
• El autoconsumo (hoy “abasto aislado”) podría ser interconectado o aislado; en principio, aquel con capacidad entre 700 kW y 20 MW tendría permisos expeditos y sencillos bajo el reglamento, con preferencia para fuentes renovables.
• El autoconsumo interconectado podría inyectar excedentes gratuitamente u ofrecerlos de manera exclusiva a CFE, quien a su vez podría adquirirlos o no. La generadora intermitente que inyecte debería contar con respaldo propio mediante almacenamiento o pagarlo a CFE.    
• Los esquemas mixtos de generación estarían sujetos a planeación vinculante:
  • Producción de largo plazo: el Estado no aportaría capital; toda la producción se vendería a CFE y ésta representaría a la central en el MEM; opción de compra para CFE al final.
  • Inversión mixta: CFE con participación directa o indirecta de al menos 54% (preferencia a mexicanos en igualdad de circunstancias); CFE o terceros adquirirían los productos.
• Se crearía la modalidad de cogeneración con una definición técnica y despacho obligado solo para el consumo del establecimiento asociado, sobre todo para beneficio de Pemex.

Redes y almacenamiento:

• Resulta un retroceso que, en algunos artículos, la iniciativa abandone un principio básico de la regulación de redes, según el cual, el acceso a éstas debe ser “abierto” y “no indebidamente discriminatorio”; por el contrario, se ofrecería “cuando sea técnicamente factible”.  
• Se menciona al almacenamiento como actividad, la cual podría requerir permiso según determine la Secretaría de Energía (“SENER”), y también se define al sistema de almacenamiento como un conjunto de componentes que permiten extraer energía eléctrica de una fuente o red eléctrica y almacenarla para su posterior uso o inyección. La CNE regularía las contraprestaciones por los servicios prestados.

Suministro y MEM:

• Subsistiría el MEM, siendo objetivo del Estado garantizar su operación eficiente y confiable, en la cual se priorizarían los valores del SEN y se procuraría la igualdad entre participantes.
• Desaparecería la obligación de inscribirse en el Registro de Usuarios Calificados (“RUC”) para centros de carga elegibles y conectados tras la entrada en vigor de la LIE, pero el suministro calificado seguiría como la principal alternativa de procura eléctrica para los grandes usuarios.
• Los certificados de energías limpias (“CELs”) no dependerían de la propiedad ni fecha de entrada en operación de las centrales limpias. La SENER establecería en el primer cuatrimestre de cada año los porcentajes exigidos para los 3 años posteriores, los cuales se podrían revisar y ajustar (hoy solo pueden aumentar). Los CELs tendrían una vigencia limitada a 30 meses.
• Permanecerían también figuras como la demanda controlable y los derechos financieros de transmisión, para su posterior implementación.

Autoridades:

• Es muy buena noticia que el CENACE se proponga como independiente de CFE, sobre todo considerando la disposición constitucional que parece atribuir el control del SEN a la empresa pública del Estado que se establezca.
• Bajo el nuevo modelo, se difuminaría la frontera entre política pública, regulación y operación, pues a partir de la entrada en vigor de la LSE, la SENER:
  • Aprobaría las condiciones generales del suministro eléctrico, y no queda claro si también las de los servicios de transmisión y distribución.
  • Otorgaría autorizaciones de importación y exportación de energía eléctrica.
  • Regularía aspectos de generación distribuida y electromovilidad.
  • Autorizaría la manifestación de impacto social del sector energético en lugar de la actual evaluación (“EVIS”), la cual sería pública; con autorización definitiva o condicionada; informes anuales de implementación; y la SENER podría imponer sanciones.  
  • Daría seguimiento a proyectos instruidos de transmisión y distribución hasta su operación.
  • Evaluaría el cumplimiento de objetivos de CFE, CENACE y CNE.
• Sobre lo último, la CNE se debilitaría al pasar a ser un órgano desconcentrado que forma parte de la SENER: la “planeación vinculante” realmente incluiría determinar la nueva regulación.

Régimen transitorio:

• Mientras no se expida nueva regulación, seguiría vigente toda la que deriva de la LIE en lo que no contradiga a la LSE. Cualquier permiso o contrato continuaría sus efectos.
• Aunque el texto de la LSE no contiene la palabra “legado”, en la introducción de la iniciativa se reconocen todas las figuras legadas, anunciándose procedimientos claros y simplificados para migrar a los nuevos esquemas.
• Los integrantes de sociedades de autoabastecimiento podrían solicitar directamente su exclusión de permisos y contratos de interconexión.

En CCN nos reiteramos a sus órdenes para abundar en cualquier aspecto de los aquí abordados y atender cualquier inquietud sobre el próximo marco legal del sector energético mexicano, los detalles de su implementación, y las oportunidades y desafíos que está por crear.